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讀懂中國的政治與經濟——《置身事內》

一、政府的權利與事務

理解政府間資源分配的基礎是理解事權劃分——決定瞭幹哪些事,才能決定用哪些資源。

我國政府管理體系可以簡單的劃分為中央—省—市—區縣—鄉鎮五級,在鄉以下的村落實行村民自治。我國是政府是中國共產黨絕對領導下的政府,黨負責重大決策和人事任免,政府負責執行;中央統一領導,並充分發揮地方的主動性和積極性。充分發揮中央和地方兩個積極性。政府治理上有著“條塊分割,多重領導”的特點。各個省市縣復制中央的四套班子——黨委、政府、人大和政協,在此基礎上的垂直管理、橫向管理以及多重領導。

地方政府事權劃分根據以下三大原則:公共服務的規模經濟與邊界、信息復雜性與激勵相容。規模經濟下,覆蓋更多的人可以攤薄成本,越多越劃算;但是受制於人們獲取公共物品與服務的代價和意願,行政區劃的劃分不能無限大。信息優勢是權利運作的關鍵要素,應將決策權交由占信息優勢的一方。上下級目標和能力不同,要設置有效的機制去激勵下級完成上級目標。以上三大原則的共同主題是處理不同群體的利益差別和沖突。這些理論為理解政府職能分工勾勒瞭一個大體框架。

地方政府不僅僅提供公共服務,也深入的參與蛋糕的生產與分配,不能用“有限政府”的邏輯來理解中國經濟,中國政府在中國經濟的發展中扮演瞭重要角色。

二、財稅與政府行為

事權必然要求相應的財力支持,花錢的角度看“事權與財力匹配”,預算收入的角度看“事權與財權匹配”就存在較大爭議瞭。

在20世紀90年代推行的分稅制是根本性的改革之一,也是最成功的改革之一,扭轉瞭“財政包幹”時期“兩個比重”不斷下滑的趨勢:中央占全國預算收入的比重從改革前的22%一躍變成55%,並長期穩定在這一水平;國傢預算收入占GDP的比重也從改革前的11%逐漸增加到瞭20%以上。在之後的2001年稅改中,中央政府又拿走瞭所得稅收入的60%,進一步加劇瞭地方政府的財政壓力。

雖然中央通過稅收返還機制降低瞭地方稅收急劇下降的問題,但是地方政府的財政壓力依然較大。地方政府為瞭增加手頭可支配的財政資源,一方面可以努力增加隨手規模;另一方面增加預算外的收入。在這個背景下轟轟烈烈的“土地財政”就此登場。土地財政始於1998年的兩件大事:1、單位停止分房,實行住房分配貨幣化;2、修訂後的《中華人民共和國土地管理法》開始實施,規定農村用地必須經過征地變為國有土地之後才能轉為建設用地,確立瞭城市政府對土地建設的壟斷權利。就此,城市土地價值開始顯現。

所謂“土地財政”,不僅包括巨額土地使用權轉讓收入(這部分收入與土地上的支出基本相當,甚至比支出少),還包括與土地使用和開發有關的各種稅收收入。其中大部分稅收的稅基是土地的價值而非面積,所以稅收隨著土地升值而猛增。若把這些稅收與土地轉讓收入加起來算作“土地財政”的總收入,2018年“土地財政”收入相當於地方公共預算收入的89%,是名副其實的“第二財政”。

為瞭招商引資,工業用地價格一般出讓價格較低。商住用地面積上隻占出讓土地的一半,但貢獻瞭幾乎所有的土地使用權轉讓收入。因此“土地財政”的實質是“房地產財政”。

土地的真正力量不在於“土地財政”,而在於以土地為抵押而撬動的銀行信貸和其它各路資金。“土地財政”一旦嫁接瞭資本市場,加上瞭杠桿,就成瞭“土地金融”,能像滾雪球般越滾越大,推動經濟飛速擴張,也造就瞭地方政府越滾越多的債務,引發瞭一系列宏觀經濟問題。

三、政府投融資與債務

地方政府不僅扮演著提供公共服務的角色,也承擔著經濟發展的任務。分稅制改革之後財權集中到瞭中央,地方政府需要其他方式增加手頭的可支配的財政資源用來投資建設發展經濟。法律規定,地方政府不能從銀行貸款,2015年之前也不允許發行債券,所以政府要想借錢投資,需要成立專門的公司。這類公司大都是國有獨資企業,一般統稱為“地方政府融資平臺”。由於這類投融資公司有政府的隱形擔保,不斷為融資平臺註入各類資產,所以很容易獲得高額的授信,獲得巨額的貸款融資。這類投融資公司大多主營的業務都是典型的“土地金融”,經濟增速一旦放緩,地價下跌,土地出讓收入減少,累積的債務就會成為沉重的負擔,可能壓垮融資平臺甚至地方政府。

這類投融資平臺主要做一些基礎設施的建設以及一些長周期低回報的業務,所以這些公司一般收入太少,就算是隻還利息也要靠政府補貼。2017年,除瞭北京、上海、廣東、福建、四川和安徽等六省市外,其他省份的融資平臺公司的平均收入,若扣除政府補貼,都無法覆蓋債務利息支出。但政府補貼的前提是政府有錢,這些錢主要來自和土地開發有關的各種收入。一旦經濟遇冷,地價下跌,政府也背不起這沉重的債務。

地方政府要扮演的角色太多,導致不管財政收入多寡,大多省份的債務都在飛速擴張,這些債務問題不是簡單的預算“軟約束”問題,也不是簡單修改政府預算框架問題,而是涉及政府角色的根本性問題。改革之道在於簡政放權,從投資生產型政府向服務型政府轉型。

四、工業中的政府角色

我國的經濟改革脫胎於計劃經濟,政府的手中掌握大量對產業發展至關重要的資源,所以必然會以各種方式深度的參與工業化進程。

現代化工業的規模經濟效益很強,隻有大量生產才能拉低平均的成本,相應的投資額度大,進入成本高。“東亞經濟奇跡”一個很重要的特點,就是政府幫助本土企業進入復雜度、門檻很高的行業,充分利用其中的學習效應、規模效應和技術外溢效應,迅速提升本土制造業的技術能力和國際競爭力。在京東方以及光伏產業的案例中,地方政府為相應的企業不僅提供瞭大量的資金支持、廉價土地、稅收優惠,同時也在一定程度上給予瞭政策的支持以及保護。幫助其在相應的行業中迅速發展提升國際競爭力。

在地方政府債務高企和“去產能、去杠桿”等改革背景之下,脫胎於傳統的投融資模式,產生瞭政府產業引導基金。相比傳統的政府投資企業,產業引導基金有三個特點。第一,不直接投資企業,作為LP把資金交給GP去投資,可以撬動更大的資金,降低政府的債務以及風險。第二,把政府引導基金交給市場化的基金管理人運作,實質上是使用市場的力量去使用財政資金。第三,最終投向都是“戰略新興產業”。

五、城市化與不平衡

1994年分稅制改革是很多重大經濟現象的分水嶺,也是城市化模式的分水嶺。1994年前,以鄉鎮企業為主,農民離土不離鄉。1994年後,鄉鎮企業式微,農民工進城大潮形成。在這個過程中,勞動力大量的往沿海以及經濟發達的地區流動。沿海以及經濟發達地區的地理優勢以及對人才吸引的優勢,導致瞭地區之間的發展不平衡。在城市化的過程中,住房成瞭人們資產的重要組成部分,拉大瞭人與人之間的資產差距,以及收入的不平衡。這個階段主要以經濟建設工業化城市化為主。在大規模的城市化過程中,地方政府背上瞭沉重的債務。地價和房價的上漲,也讓居民背上瞭沉重的債務。這些債務為宏觀經濟和金融體系增加瞭很大的風險。在十八大之後,一系列改革陸續推行,城市化的中心開始從“土地”向“人”轉移。

六、債務與風險

導致目前債務問題的直接起因是2008年的全球金融危機和幾年後的歐債危機,這兩次危機對世界格局產生瞭重大影響。為瞭應對巨大的外部沖擊,我國迅速出臺瞭“4萬億”計劃,穩定瞭我國和世界經濟,但同時也加劇瞭債務負擔和產能過剩。我國債務風險的本質不是金融投機的風險,而是財政資源分配機制的風險。這一機制已經無法持續拉動GDP增長,導致債務負擔在這十年裡迅速上升。

產能過剩表現在三個方面。第一是生產效率下降,GDP增速趕不上債務增速,宏觀債務負擔加重;“土地財政”和“土地金融”,推升瞭房價和居民負擔,加大瞭銀行風險。第二是國際失衡,地方政府重視投資、生產和稅收,輕民生消費,導致內需不足,需要對外輸出剩餘產能,對國際經濟體系產生巨大沖擊,產生貿易沖突。第三是產業升級,過剩產能導致瞭制造業競爭激烈,推動瞭產業升級以降低價格和成本,同時也在全球價值鏈上的競爭力進一步增強,進一步沖擊瞭全球經濟體系。

七、國內國際失衡

我國的地方政府推動瞭經濟的發展,但是在這個過程中,也造成瞭經濟結構的不平衡,其中一個突出特點就是重投資、重生產、輕消費、輕民生,投資過剩而消費不足。過剩的產能就需要對外輸出,但是我國經濟體量巨大,過去20年,世界制造業中我國的占比從5%上升到28%,對應的是“七國集團”占比從62%下降到37%,而所有其他國傢占比幾乎沒有變化。這背後不僅是中國經濟面貌翻天覆地的變化,也是發達國傢經濟結構的巨大變化。面對劇烈調整,出現貿易沖突甚至貿易戰。導致瞭這些年美國政壇和媒體對華技術和貿易的高壓政策。

國內經濟結構再平衡的一個重要方面就是提高居民收入和消費,就要把更多資源從政府和企業手中轉移出來,分配給居民。改革的關鍵是轉變地方政府在經濟中扮演的角色,遏制其投資沖動,降低其生產性支出,加大民生支出。但是蛋糕的重新分配,重來不是一件容易的事,這往往伴隨著痛苦的調整。

八、總結:政府與經濟發展

“在成功的經濟體中,經濟政策一定是務實的,不是意識形態化的。是具體的不是抽象的”。

經濟發展的核心原則,就是優化配置,提高使用效率,實現這一目標要依靠競爭。這一目標的實現主要有兩種做法,一種是中央政府為主的,自上而下的“條條”式競爭模式。第二種是給地方政府放權,發揮地方政府的積極性,設定經濟目標,讓他們在實際工作中去競爭資源的“塊塊”式競爭模式。平衡這兩種模式,充分發揮中央與地方兩個積極性,推動經濟的高速發展。

經濟富裕、社會安定、政府得力是國傢繁榮的三大支柱。如今經濟發展到瞭一定的階段,市場機制相對成熟,同時也進入瞭瓶頸,市場想要更進一步,政府在經濟中的角色也需要同時轉變——從“生產型政府”轉變為“服務型政府”,將更多的資源轉移到居民手中,擴大民生支出。

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