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經濟師基礎B-3:財政收入

1. 財政收入和財政集中度

1.1 財政收入及其分類

1.財政收入的含義。財政收入是指政府為履行其職能、實施公共政策和提供公共物品與服務的需要而籌集的一切資金的總和。財政收入表現為政府部門在一定時期內(一般為一個財政年度)所取得的貨幣收入。財政收入是衡量一國政府財力的重要指標,政府在社會經濟活動中提供公共物品與服務的范圍和數量,在很大程度上取決於財政收入的充裕狀況。

2.財政收入的分類。根據國際貨幣基金組織2001年制定的《政府財政統計手冊》的分類標準,政府財政有四種主要的收入來源渠道:稅收、社會繳款、贈與收入和其他收入。

稅收是政府從私人部門獲得的強制性資金轉移。對於政府強制征稅的合理性,現代經濟學的解釋是,國傢存在的最終目的是要提供公共物品與服務,為此要耗費資源,用以彌補公共物品與服務的成本和維持國傢機器的正常運轉。而國傢本身並不是從事生產的組織,它主要是一個消費單位,於是所需的資源隻能從私人部門轉移而來。但是政府從私人部門征稅,對於特定納稅人來說,並不附帶價值上的對等回報。這一特點將稅收與強制性的社會繳款區分開來。

社會繳款包括社會保障計劃收入和雇主提供的退休福利之外的其他社會保險計劃收人。社會繳款可以是強制性的,也可以是自願性的;可以由雇員、代表雇員的雇主、自營職業者繳納,也可以由無業人員繳納:繳款額與繳款人的報酬、工資或雇員數量相關。強制性社會繳款與稅收的不同之處在於,如果規定的事件(如疾病和年老)發生,繳納人和其他受益人有權獲得某些社會福利,但繳納稅收並不能使納稅人獲得相同的權利。對於那些繳款額與報酬、工資或雇員數量無關,並專用於社會保障計劃的強制性付款,應視為稅收,而不是社會繳款。

贈與收入是從其他政府或國際組織那裡得到的非強制性的轉移。它們是對一國政府自有財政收入的補充,可以是現金或實物的形式。

其他收入是指稅收、社會繳款和贈與以外的所有其他收入,主要包括出售商品和服務的收人(如使用費和規費)利息和其他財產收入(如國有資產經營收入)、除贈與以外的其他現金或實物形式的自願轉移以及罰金和罰款。

我國《2021年政府收支分類科目》將政府一般公共預算收入科目分為稅收收入、非稅收入、債務收入和轉移性收入四類。其中非稅收入包括專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入國有資本經營收入、國有資源(資產)有償使用收入、捐贈收入、政府住房基金收入和其他收人八款。

3.衡量財政收入的不同口徑。財政收入的口徑有大小之分。其中:

  • ①最小口徑僅包含稅收收入。
  • ②較大一些的口徑(小口徑)除稅收收入外,還包含納入財政預算(即一般預算)的非稅收入,這是最為常用的一個財政收入口徑,它實際上是指政府收入中被納入財政預算進行管理、政府可以統籌使用的那部分收入,包括稅收收入和其他非稅收入,但不包括政府債務收入。專款專用的政府收入,如社會繳款不應包含在內。我國統計年鑒中對外公佈的財政收入即是指這個口徑。
  • ③再大一點的口徑(中口徑),是財政預算(即一般預算)收入加社會保障繳費收入。
  • ④最大口徑(大口徑),即指全部的政府收人。

1.2 財政集中度與宏觀稅負

1.財政集中度及其度量。財政集中度通俗地稱為宏觀稅負,是指國傢通過各種形式,從國民經濟收支環流中截取並運用的資金占國民經濟總量的比重。

根據財政收入的不同口徑,衡量宏觀稅負也有不同的口徑,從小到大分別是:①稅收收入占GDP的比重;②財政收人(一般預算收入)占GDP的比重;③財政收入(一般預算收入)加政府性基金收入、國有資本經營預算收入、社會保障基金收入後的合計占GDP的比重。到底多高的宏觀稅負水平是合理的,並沒有一個統一的標準,需要結合一個國傢在特定歷史時期的政府職能與支出責任來討論。很多歐洲高福利國傢的宏觀稅負水平較高,但由於它們提供瞭完善的社會保障體系,法治完善,市場環境良好,故未出現納稅人對高稅負的明顯不滿。

2.當前我國的宏觀稅負水平及其合理性評估。就我國而言,根據預算管理模式和收入的性質,全部政府收入包括財政收入(一般預算收入)、政府性基金收入、國有資本經營預算收入和社會保障預算收入。與發達國傢相比,我國稅收收人占GDP的比重並不高,2019年全國稅收收入158000億元,占當年GDP的比重為16%。但若將構成政府財政收入的非稅收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收人等加總計算,我國政府財政收入占GDP的比重將超過28%,並不算低。

2. 稅收

2.1 稅收的基本含義

稅收是人們十分熟悉的古老的財政范疇,從其產生到現在,已經有幾千年的歷史。稅收已成為各國政府財政收入的最主要形式。

稅收是國傢為實現其職能,憑借其政治權力,依法參與單位和個人的財富分配,強制、無償地取得財政收入的一種形式。根據稅收的基本含義,可以得出稅收的內涵包括:

  • ①稅收的征收主體是國傢,征收客體是單位和個人;
  • ②稅收的征收目的是為滿足國傢實現其職能的需要,或者說是滿足社會公共需要:
  • ③稅收征收的依據是法律,憑借的是政治權力,而不是財產權力:
  • ④征稅的過程是物質財富從私人部門單向地、無償地轉移給國傢的過程;
  • ⑤從稅收征收的直接結果看,國傢通過稅收方式取得瞭財政收入。

2.2 稅收的基本特征

1.強制性。稅收的強制性是指政府以社會管理者的身份,直接憑借政治權力,通過法律形式對社會產品實行強制征收。這種強制性特征體現在兩方面:

  • 一是稅收分配關系的建立具有強制性,即稅收征收完全是憑借國傢擁有的政治權力;
  • 二是稅收的征收過程具有強制性,即如果出現瞭稅收違法行為,國傢可以依法進行處罰。

2.無償性。稅收的無償性是指政府向納稅人進行的是無須償還的征收。這種無償性特征體現在兩方面:

  • 一是指政府獲得稅收收入後無須向納稅人直接付出任何報酬,
  • 二是指政府征到的稅收不再直接返還給納稅人本人。

稅收的無償性是稅收本質的體現,它反映的是一種社會產品所有權、支配權的單方面轉移關系,而不是等價交換關系。稅收的無償性是區分稅收收入與其他財政收入形式的重要特征。

3.固定性。稅收的固定性是指國傢通過法律形式預先規定瞭課稅對象、稅基及稅率等要素。稅收征納雙方必須按稅法規定征稅和納稅,雙方都無權隨意變更征納標準。

稅收的上述三大基本特征,決定瞭隻有稅收能夠作為常規手段,以穩定地滿足政府的資金需求。不過,在現代民主制度下,人們更多地傾向於認為稅收是政府為社會成員提供公共物品而收取的價格,因而強制性與自願性、無償性與有償性、固定性與可變性隻是程度上的差異,而不再是稅收的絕對特征。

2.3 拉弗曲線與征稅的限度

拉弗曲線是對稅率與稅收收入或經濟增長之間關系的形象描述,因其提出者為美國經濟學傢阿瑟·拉弗而得名。該曲線的基本含義是:保持適度的宏觀稅負水平是促進經濟增長的一個重要條件。

如上圖所示,橫軸表示稅率的高低,縱軸表示稅收收入或經濟增長。其機理如下:在較低的稅率區間內,稅收收入將隨稅率的增加而增加,但由於稅收畢竟會對納稅人投資和工作的積極性產生影響,繼續提高邊際稅率超過一定的限度,將對勞動供給與投資產生負激勵,進而抑制經濟增長,使稅基減小,稅收收入下降。拉弗曲線提示各國政府:征稅有“禁區”,要註意涵養稅源。這裡的稅源主要是指國民收入,即GDP或經濟增長。

這一觀點來自供應學派,產生於20世紀70年代,是對之前長期盛行的凱恩斯主義需求管理失效的一種回應。需求管理理論認為經濟停滯、就業不足是由於總需求不足造成的,因而主張擴大政府支出規模,並帶動宏觀稅負水平的迅速上升。然而增加稅負、擴大財政支出和赤字累積導致瞭經濟增長停滯與通貨膨脹並存,即出現“滯脹”,使需求管理陷入瞭惡性循環。供應學派反其道而行之,主張解決“滯脹”問題應該著眼於供給方面,主要是改善勞動及資本供給的數量和質量。由此,20世紀80年代以來,在全球掀起瞭降低稅率、擴大稅基的改革浪潮。

3. 稅負轉嫁

3.1 稅負轉嫁的方式

稅負轉嫁是指納稅人在繳納稅款後,通過各種途徑將稅收負擔全部或部分轉移給他人的過程。也就是說,最初繳納稅款的法定納稅人不一定是該稅收的最後負擔者。隻要某種稅收的納稅人和負稅人不是同一個人,便發生瞭稅負轉嫁。稅負轉嫁的最後結果形成稅負歸宿。稅負轉嫁的方式主要有以下幾種。

1.前轉。前轉也稱“順轉”或“向前轉嫁”,是指納稅人將其所納稅款通過提高其所提供商品價格的方法,向前轉移給商品的購買者或者最終消費者負擔的一種形式。前轉是稅收轉嫁最典型和最普遍的形式,多發生在流轉稅上。例如,對原材料生產者征收稅款,原材料生產者可以通過提高原材料售價把稅負轉嫁給制造商,制造商再把稅負轉嫁給批發商,批發商又可以把稅負轉嫁給零售商,最後零售商向消費者出售商品時,又把稅負轉嫁給消費者。所以,名義上的納稅人是商品的出售者,而實際的稅收負擔者則是商品的消費者。

2.後轉。後轉也稱“逆轉”或“向後轉嫁”,是指在納稅人前轉稅負存在困難時,納稅人通過壓低購入商品或者生產要素進價的方式,將其繳納的稅收轉嫁給商品或者生產要素供給者的一種稅負轉嫁方式。例如,商品零售商設法通過壓低進貨價格的方式把稅負逆轉給批發商,批發商再逆轉給制造商,制造商又通過壓低原材料價格、壓低勞動力價格或者延長工時等辦法,把稅負轉嫁給原材料供應者或者工人。所以,名義上的納稅人是零售商,但實際稅收的負擔者是原材料供應者或者工人。

3.混轉。混轉也稱“散轉”,是指納稅人既可以把稅負轉嫁給供應商,又可以把稅負轉嫁給購買者,實際上是前轉和後轉的混合方式;或者一部分稅負轉嫁出去,另一部分稅負則由納稅人自行消化(消轉)。這種轉嫁方式在實踐中比較常見。

4.消轉。消轉是指納稅人用降低征稅物品成本的辦法使稅負從新增利潤中得到抵補。這種轉嫁方式既不是通過提高銷售價格的形式前轉,也不是通過壓低進價的方式後轉,而是通過改善經營管理、提高勞動生產率等措施降低成本、增加利潤來抵消稅負。消轉在實質上是用生產者應得到的超額利潤抵補稅負,實際上稅負並沒有轉嫁,而是由納稅人自己負擔瞭。因此,消轉是一種特殊的稅收轉嫁形式。

5.旁轉。旁轉也稱“側轉”,是指納稅人將應負擔的稅負轉嫁給購買者或者供應者以外的其他人負擔。例如,當一種征稅物品的稅負難以實現前轉、後轉或消轉時,納稅人通過壓低運輸價格等辦法將稅負轉嫁給運輸者承擔。

6.稅收資本化。稅收資本化也稱“資本還原”,是指生產要素購買者將所購買的生產要素未來應當繳納的稅款,通過從購人價格中預先扣除(壓低生產要素購買價格)的方法,向後轉嫁給生產要素的出售者。稅收資本化主要發生在土地和收益來源較具永久性質的政府債券等資本物品的交易中。稅收資本化是現在承擔未來的稅收。最典型的就是對土地交易的課稅。例如,政府征收土地稅,土地購買者便會將預期應繳納的土地稅折入資本,將稅負轉嫁給土地出售者,進而表現為地價下降。此後在名義上由土地購買者按期繳稅,但實際上稅負由土地出售者負擔。稅收資本化是稅收後轉的一種特殊形式。稅收資本化與一殷意義上的稅收後轉的相同之處在於,兩者都是表面上由買主支付的稅款通過壓低購入價格而轉由賣者負擔,但稅收資本化與稅收後轉在轉嫁媒介和轉嫁方式上存在明顯不同。稅負後轉借助的是一般消費品,而稅收資本化借助的是資本品:稅負後轉是在商品交易時發生的一次性稅款的一次性轉嫁,稅收資本化是在商品交易後發生的預期歷次累計稅款的一次性轉嫁。

3.2 影響稅負轉嫁的因素

1.應稅商品供給與需求的彈性。商品的供給與需求彈性是決定稅負轉嫁狀況的關鍵因素。一般情況下,對商品流轉額課征的稅收不會出現完全轉嫁或者完全不轉嫁的情況,大都由納稅人和其他人各自負擔一定的比例,比例的大小主要取決於課稅商品的供給與需求彈性。如果需求彈性較大,供給彈性較小,稅負將主要由納稅人自己承擔;如果需求彈性較小,供給彈性較大,稅負將主要由其他人承擔。

2.課稅商品的性質。商品課稅既包括對生活必需品的課稅,也包括對非生活必需品的課稅。兩類商品的性質不同,其稅負轉嫁的難易程度也不同。一般情況下,對生活必需品的課稅,因其消費是必不可少的,需求彈性小,消費基礎廣泛,故而稅負容易轉嫁:反之,對非生活必需品(如高爾夫球及球具)課稅,因其消費並非必不可少,需求彈性大,消費基礎較窄,故而稅負不易轉嫁。

3.課稅與經濟交易的關系。稅負轉嫁是在經濟交易過程中發生的,經濟交易是稅負轉嫁的必要條件。一般情況下,與經濟交易無關而直接對納稅人課征的稅是不容易轉嫁的,如對企業征收企業所得稅和對個人征收個人所得稅;通過經濟交易過程而間接對納稅人征收的稅是比較容易轉嫁的,如對商品或者勞務征收的增值稅、消費稅。

4.課稅范圍的大小。一般情況下,課稅范圍越廣泛,越不容易對商品的購買者產生替代效應,使需求缺乏彈性,課稅商品價格的提高變得比較容易,稅負容易轉嫁;課稅范圍越狹窄,越容易對商品的購買者產生替代效應,使需求更具彈性,課稅商品價格的提高就變得艱難,稅負難以轉嫁。

此外,稅負轉嫁情況還與商品的競爭程度有關。

4. 國債

4.1 國債的基本含義

國債即國傢債務,通常是指一國中央政府作為主體,依據有借有還的信用原則取得的資金來源,是一種有償形式的、非經常性的財政收入。

國債作為一個財政范疇,在歷史上出現的時間比稅收要晚些。其產生需要具備兩個條件:

  • ①在經濟方面,商品貨幣經濟要發展到一定水平,社會存在比較充裕的閑置資金和比較健全的信用制度;
  • ②在財政方面,國傢財力不充裕,存在財政困難,有資金和經濟上的需要。國債具有自願性、有償性和靈活性的特征。

與私債相比,國債由於有政府信用的擔保、風險小,又被稱為“金邊債券”。但人們對於國債低風險的信任是建立在債權國謹守財政貨幣約束、經濟結構合理、經濟健康增長,從而具備應債能力的基礎之上。假如債權國政府失去自我約束、經濟結構僵化、增長乏力,就會導致償債風險加大,國債融資成本上升,並進而拖累經濟增長。

4.2 國債的種類

從國債的構成分類,國債可劃分為各種不同的債務。

1.內債與外債。按國債發行地域不同,可將國債分為內債與外債。內債是指國內債務,它是政府向本國境內的自然人和法人舉借的債務。外債是指國外債務,是政府向外國政府、國際金融機構和境外的自然人或法人舉借的債務。舉借國內債務不會因借債而增加國內資金的總量,舉借國外債務可以在一定時期內增加本國可支配的資金總量。

2.短期國債、中期國債和長期國債。按政府從借人債務到償還債務的時間長短劃分,可將國債分為短期國債、中期國債和長期國債。短期國債是指通常在1年期以內的政府債務,最典型的短期國債形式是國庫券。中期國債是指1年以上10年以內的政府債務。長期國債是指期限通常在10年以上的政府債務。

3.固定利率國債與浮動利率國債。根據利率的變動情況可將國債分為固定利率國債與浮動利率國債。固定利率國債的利率在發行時就確定下來,不論今後物價如何變化也不再調整變動。浮動利率國債的利率可以根據物價指數或市場利息率的變動情況進行調整。

4.上市(流通)國債與非上市(流通)國債。根據國債能否在證券市場流通可將國債分為上市(流通)國債與非上市(流通)國債。上市(流通)國債是指可以在證券市場上自由買賣和轉讓的國債。非上市(流通)國債是指不能在證券市場上流通轉讓,其持有者隻能到期獲得本金和利息的國債。一般情況下,能夠上市流通的國債多為中短期國債,不能上市流通的國債多為長期國債。

5.貨幣國債與實物國債。根據國債債務本位的不同,可將國債分為貨幣國債與實物國債。貨幣國債是指以貨幣為債務本位發行的國債,政府舉借的是貨幣,政府歸還的也是貨幣,債權債務關系以貨幣計量。目前世界各國發行的國債基本上都是貨幣國債。向本國發行的國債一般以本國貨幣計量,向外國發行的國債一般以外國貨幣計量。實物國債是以實物為債務本位發行的國債。實物國債可以避免因貨幣貶值給債權人帶來損失,一般在高通貨膨脹時期采用。

我國1950年發行的“人民勝利折實公債”就屬於實物國債。

4.3 國債的政策功能

1.彌補財政赤字。財政赤字可以通過向中央銀行借款、增加稅收和發行國債等方式彌補。通過向中央銀行借款彌補赤字會造成中央銀行貨幣供給增加,誘發或加劇通貨膨脹。稅收是按稅法規定征收的,如果通過提高稅率或增加新稅種彌補赤字,會給經濟發展帶來不利影響,且增加稅收一殷受立法程序制約,在政治上存在一定風險,無法迅速籌集大量資金。比較而言,以發行國債方式彌補財政赤字對經濟可能產生的副作用比較小,因為通過發行國債彌補赤字,其實質是將屬於社會支配的資金在一定時期內讓渡給國傢使用,是社會資金使用權的單方面、暫時性轉移;認購國債的資金基本上是從社會資金運動中遊離出來的閑置資金,一般不會導致通貨膨脹,還可迅速、靈活、有效地彌補財政赤字,故通過舉借公債以彌補財政赤字是當今世界各國的普遍做法。

2.籌集建設資金。在現代社會中,以國債資金來擴大建設規模是發行國債的重要目的之一。在市場經濟條件下,政府應承擔起對外部性很強的大型公共物品投資的職能,而這種投資往往具有規模大、周期長等特點,如果單純依靠稅收手段是無法滿足需要的。通過發行國債的方式可以籌集到用於這種建設的資金。

3.調節貨幣供應量和利率。國債是一種收入穩定、無風險或風險較低的投資工具。特別是短期國債,流動性強,被稱為“有利息的鈔票”。因此,在金融市場上,國債是作為最基礎的金融資產出現的,是銀行、證券機構、企業、個人和各種基金的投資對象。特別是短期國債的發行及買入和賣出,在不少國傢成為中央銀行調節貨幣供應量和調節利率的重要手段。

4.調控宏觀經濟。在市場經濟條件下,國債已經成為國傢調節經濟運行的重要工具。如何使用通過發行國債籌集的資金、使用到哪些方面,對經濟運行具有重要影響。例如,通過適度舉借債務,籌集建設資金,將社會上的閑置資金、消費資金引導到國傢重點建設上來,可以調節社會投資結構和產業結構,促進經濟社會協調發展。通過舉借債務,增加財政投資,用於生產建設,將擴大社會的積累規模,改變積累與消費的比例關系。

4.4 國債的負擔與限度

1.國債的負擔。既然國債是以主權國傢政府為主體所借的債務,就存在一個負擔問題。國債負擔可以從四個方面來分析。

(1)認購者負擔。國債作為認購者收入使用權的讓渡,這種讓渡雖是暫時的,但對認購者的行為會產生一定的影響,所以國債發行應考慮債權人的應債能力。

(2)債務人負擔(政府負擔)。債務不同於稅收,它是有償的,到期不僅要還本,還要付息,盡管政府借債時獲得瞭經濟收益,但償債卻體現為一種支出。借債的過程也就是國債負擔的形成過程,所以,政府借債應考慮政府的償債能力,量力而行。

(3)納稅人負擔。不論國債資金的使用方向和使用效益如何,最終還要依賴稅收來還債,成為納稅人的負擔。因此,馬克思說國債是一種延期的稅收。盡管現代政府普遍實行“以新債還舊債”的機制,雖然可以不需增加當前稅收以償還國債,但持續“以新債還舊債”,就會導致累積的債務餘額增加。

(4)代際負擔。在國債本息由當代人償還的情況下,它就是當代人的債務負擔。但是有些長期國債的償債期較長,連年以新債還舊債導致累積的債務餘額越來越大,一代人所借的債務就會轉化為下一代甚至下幾代人的負擔。特別是,如果國債資金運用不善,或者僅用於彌補財政赤字,留給後人的就隻是凈債務,嚴重影響後代人的生產與生活。

2.國債的限度。正因為國債是一種負擔,是負擔就有限度,因而政府發行國債也有一個適度規模的問題,這就是國債的限度。衡量國債絕對規模有三個指標:一是國債餘額,即歷年累積債務的總規模;二是當年發行的國債總額;三是當年到期需還本付息的國債總額。

國債的限度是相對國民經濟的應債能力(GDP)而言的。因此,考察一國國債的限度,主要還是要考察國債的相對規模。衡量國債相對規模有兩大指標。

(1)國債負擔率。國債負擔率又稱國民經濟承受能力,是指國債累計餘額占國內生產總值(GDP)的比重。這個指標著眼於國債存量,反映國傢累積債務的總規模和整個國民經濟對國債的承受能力,是研究控制債務問題和防止出現債務危機的重要依據。◇國的GDP值越大,國債負擔率越小,則國債的發行空間越大。國際公認的國債負擔率的警戒線為發達國傢不超過60%,發展中國傢不超過45%。

(2)債務依存度。債務依存度是指當年債務收入與財政支出的比例關系。我國這一指標的計算有兩種口徑,一個是用當年債務收入額除以當年全國財政支出額,即“全國財政的債務依存度”;另一個是用當年債務收入額除以當年中央財政支出,即“中央財政的債務依存度”。

債務依存度反映瞭一個國傢的財政支出有多少是依靠發行國債來實現的。當國債發行量過大、債務依存度過高時,表明財政支出過分依賴債務收人,財政處於脆弱狀態,並對財政未來發展構成潛在的威脅。因為國債畢竟是一種有償性收入,財政支出主要還是應依賴於稅收,債務收人隻能是一種補充性的收入。國際公認的債務依存度警戒線介於15%~20%之間。此外,在“以舊債還新債”機制下,還有一個用來反映政府償債能力的指標,即當年付息額占當年中央財政經常性收入的比重。

5. 李嘉圖等價定理

國債和稅收都是政府取得收入的手段。利用稅收或國債為公共支出融資的經濟效果有什麼不同嗎?李嘉圖等價定理認為,在某些條件下,政府無論是用債券還是稅收籌資,其效果都是相同或者等價的。從表面上看,稅收籌資和以債券籌資並不相同,但是政府的任何債券發行都體現著將來的償還義務:而在將來償還的時候,會導致未來更高的稅收。如果人們意識到這一點,他們會把相當於未來額外稅收的那部分財富積蓄起來,結果此時人們可支配的財富的數量與征稅的情況一樣。政府支出通過稅收融資還是通過發行國債融資沒有區別,即稅收和債務等價。

李嘉圖以籌集戰爭經費為例,最先表達瞭政府征稅與舉債在經濟影響上是一樣的思想。但李嘉圖認為發行國債會助長政府的浪費心理,認為國債是有害的,反對發行國債。

但隨著國傢幹預主義的興起,李嘉圖關於國債有害的觀,點逐漸被人們忘卻,代之而起的是國債有益論的觀點。主張發行國債的理由包括:國債可以彌補財政赤字,可以直接影響人們的消費與投資,可以為中央銀行的公開市場業務提供更為廣闊的回旋餘地。特別是在有效需求不足的條件下,國債是防止嚴重的經濟蕭條、實現充分就業、促進經濟繁榮、增加國民收入的必要條件。這是因為,通過國債為財政支出融資,與稅收融資相比,會帶給債權人一種“財富有所增加的幻覺”,導致人們減少當期儲蓄並增加消費,從而起到擴張社會總需求的效果。

6. 國債制度

國債制度是國傢為瞭管理國債的發行、償還和交易,調節經濟活動,以法律和政策形式所確立的一系列準則和規范。國債制度一般由發行制度、償還制度和市場制度構成。

1.國債發行制度。國債發行制度是關於國債發行、企業和個人認購事項的原則與安排的規定。國債發行制度由國債發行條件和國債發行方式構成。

國債發行條件是政府以債券形式籌集資金時所申明的各項條款或規定,包括國債種類、發行日期、發行權限、發行對象、發行數額、票面金額、發行價格、利息率、利息支付方式以及國債流動性和安全性等的規定。決定國債發行條件的關鍵是國債的發行方式。

國債發行方式主要有公募招標方式、承購包銷方式、直接發售方式、“隨買”發行方式。公募招標方式是一種在金融市場上通過公開投標、招標確定發行條件來進行國債推銷的方式。在這種方式下,債券發行對象是多數投資者,而非少數的幾個投資者。在多數投資者中誰是最終投資者,事先是不確定的。這種方式實際上是一種市場機制的發行方式,在市場經濟條件下具有較強的生命力和適應性。承購包銷方式是通過和一組銀行或金融機構簽訂承銷合同來體現權利義務關系,實現國債銷售任務的方式。我國國債承購包銷方式有兩個特點:一是發行人和承銷人之間的權利義務關系通過承銷合同確立,在確定發行條件方面,發行人和承銷人之間具有平等關系;二是承銷人向投資人分銷不出去的部分,由承銷人自己認購,因此,一旦簽訂瞭承銷合同,發行過程即告結束。直接發售方式是國債發行人親自向投資者推銷國債的方式。這種方式的特點是債券發行人直接與發行對象見面:有特定的發行對象,多為商業銀行、儲蓄銀行、保險公司、養老基金、信托公司等,個人投資者不得以此方式認購國債;發行條件直接商定;自擔發行風險。這種方式的優點是可以降低舉債成本,便於瞭解投資者的投資要求和投資意向;缺點是給發行單位帶來較大工作量。“隨買”發行方式是政府債務管理者用來向小投資者發行不可上市國債的–種方式。我國自1981年恢復發行國債以來,發行方式經歷瞭行政攤派、承購包銷和招標發行三種方式,從具體的發行模式看,先後采取瞭單一行政攤派模式、單一承購包銷模式和承銷、招標雙主導復合模式。

2.國債償還制度。國債償還制度是國傢對國債償還及與償還相關的各個方面所作的規定。我國國債償還方式主要有抽簽分次償還法、到期一次償還法、轉期償還法、提前償還法和市場購銷法等。抽簽分次償還法是在國債償還期內分年度確定一定的償還比例,由政府按國債券號碼抽簽對號,如約償還本息,直到償還期結束,全部國債券中簽償清為止的方式。到期一次償還法是政府對發行的國債實行到期後按票面額一次全部兌付本息的方法。轉期償還法是以新發行的國債來償還原有到期國債本息的方法。提前償還法是當政府發行的國債尚未到期,而所積累的資金已充分滿足資金需求時,即可由政府提前償還債務的方式。市場購銷法是政府在市場上按照國債行市,適時購進國債,以此在該債券到期前逐步清償的償付方法。上述五種國債兌付方式中,對某種國債具體選擇哪種方式,主要考慮的因素有能否減少財政支出、是否有利於調控貨幣供給量、是否有利於穩定國債行市、能否保障持券人的投資利益等。

3.國債市場制度。國債市場制度是指以國債為交易對象而形成的供求關系的總和。根據國債交易層次,國債市場分為國債發行市場和國債流通市場。國債發行市場又稱國債一級市場,主要參與者包括作為國債發行者的中央政府、發行中介機構和投資購買者。國債流通市場又稱國債二級市場,是指已經發行的國債的交易場所,其基本職能是為國債投資者提供轉讓變現的機會。國債流通市場分為以集中交易形式運作的證券交易所、以分散交易形式運作的場外交易市場(包括櫃臺市場和店頭市場)。

在證券交易所內進行的國債交易按國債成交訂約和清算的期限劃分為以下幾種:

現貨交易方式,是指國債買賣雙方在談妥一筆交易後(即成交時),馬上辦理交券付價交割手續的交易方式。它是證券交易中最古老的方式,也是國債交易中最普通、最常用的方式。

回購交易方式,是指債券持有人在賣出一筆債券的同時,與買方簽訂協議,承諾在約定期限後以約定價格購回同筆債券的交易方式。國債回購是由兩筆國債買賣交易完成的,第一筆交易為即期交易,第二筆交易為遠期交易。當第一筆交易發生時,債券持有人出售國債,資金持有人購買國債;當第二筆交易發生時,原購買方返售同筆國債,原出售方買回同筆國債,至此一筆完整的國債回購交易宣告完成。

過市過,期貨交易方式,是指以國債期貨合約為交易對象的交易方式。國債期貨合約是買賣雙方就將來某一特定時刻、按照某一特定價格,購買或出售某一特定數量的某一特定國債產品所作的承諾。這裡“特定時刻”是國債期貨的成交期限,“特定價格”是國債期貨的成交價格,“特定數量”是國債期貨的成交數量,“特定國債”是標的國債。期限、價格、數量和標的國債,是國債期貨合約中必不可少的四個基本要素。國債期貨合約的特點有:期貨合約交易與標的國債交割在時間上不一致;國債期貨合約到期結算時按合約中的成交價格與標的國債到期時的現貨價格之間的差價結算;合約中的標的國債是約定的一種“標準”標的國債,不一定是現實中的國債;期貨合約交易與標的國債交易在空間上可以分離;期貨合約交易實行保證金制度,具有杠桿作用;期貨合約市場流動性好。期貨國債具有保值、投機和套利功能。

期權交易方式,是指交易雙方為限制損失或保障利益而訂約,同意在約定時間內按照協定價格買進或賣出契約中指定的債券,也可以放棄買進或賣出這種債券的交易方式。

7. 國債市場的功能

國債市場一般具有兩個方面的功能。

1.實現國債的發行和償還。國傢可以采取固定收益出售方式和公募拍賣方式在國債市場的交易中完成發行和償還國債的任務。

2.調節社會資金的運行。在國債市場中,國債承銷機構和國債認購者以及國債持有者與證券經紀人從事的直接交易,國債持有者和國債認購者從事的間接交易,都是社會資金的再分配過程,最終使資金需要者和國債需要者得到滿足,使社會資金的配置趨向合理。若政府直接參與國債交易活動,以一定的價格售出或收回國債,就可以發揮誘導資金流向和活躍證券市場交易的作用。

近年來,隨著國債規模擴大和對社會資金運行調節的必要性增強,我國越來越重視國債市場的作用,並逐步建立瞭適應我國國情的證券市場和國債市場。

8. 加強政府性債務管理

我國政府性債務是經過多年形成的,政府性債務在我國經濟社會發展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發揮瞭重要作用。同時,從我國經濟發展水平、政府性債務現狀和資產與負債相互關系看,目前我國政府性債務風險總體是可控的,但有的地方還存在一定的風險隱患。按照黨的十八屆三中全會要求和2014年修訂的《中華人民共和國預算法》[1](以下簡稱《預算法》)規定,2014年9月,國務院印發瞭《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》,提出建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制,有效發揮地方政府規范舉債的積極作用,切實防范化解財政金融風險,促進國民經濟持續健康發展。

1.我國政府性債務的分類。國傢審計部門於2013年對中央、省、市、縣、鄉(鎮)級政府性債務情況,分別就政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務,進行瞭全面審計。其中,政府負有償還責任的債務是指需由財政資金償還的債務,屬於政府債務;政府負有擔保責任的債務是指由政府提供擔保,當某個被擔保人無力償還時,政府需要承擔連帶責任的債務;政府可能承擔一定救助責任的債務是指政府不負有法律償還責任,但當債務人出現償債困難時,政府可能需要給予一定救助的債務。後兩類債務應由債務人以自身收入償還,正常情況下無須政府承擔償債責任,屬於政府或有債務。政府或有債務是指由某一或有事項引發的債務,這種債務會不會成為現實,要看或有事項是否發生以及由此引發的債務是否最終要由政府來承擔。

2.中央政府債務管理制度。中央政府債務實行餘額管理。中央國債餘額限額根據累計赤字和應對當年短收需發行的債務等因素合理確定,報全國人民代表大會或其常務委員會審批。

3.地方政府債務管理制度。

(1)建立規范的地方政府舉債融資機制。經國務院批準,省、自治區直轄市政府可以適度舉借債務;市縣級政府確需舉借債務的,由省、自治區、直轄市政府代為舉借。政府債務隻能通過政府及其部門舉借,不得通過企事業單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。推廣使用政府與社會資本合作模式,鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。

(2)地方政府舉債規模的報批。地方政府舉借債務的規模,由國務院報全國人民代表大會或其常務委員會批準。

(3)對地方政府債務實行規模控制和分類管理。地方政府債務規模實行限額管理,地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府債務分為一般債務和專項債務兩類,分類納入預算管理。一般債務通過發行一般債券融資,納人一般公共預算管理。專項債務通過發行專項債券融資,納人政府性基金預算管理。

(4)嚴格限定政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務,必須報本級人民代表大會或其常務委員會批準。地方政府舉債要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度,逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉債,隻能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務,不得用於經常性支出。

(5)建立債務風險預警及化解機制。財政部根據債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標,評估各地區債務風險狀況,對債務高風險地區進行風險預警。債務高風險地區要積極采取措施,逐步降低風險。對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務,各地區可申請發行地方政府債券置換,降低利息負擔,優化期限結構。硬化預算約束,防范道德風險,地方政府對其舉借的債務負有償還責任,中央政府實行不救助原則。

(6)建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實,省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任。地方各級政府要切實負擔起加強地方政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任,政府主要負責人為第一責任人。

(完)

參考

  1. ^《中華人民共和國預算法》,1994年第八屆全國人民代表大會第二次會議通過,根據2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議《關於修改(中華人民共和國預算法)的決定》第一次修正,根據2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議《關於修改<中華人民共和國產品質量法>等五部法律的決定》第二次修正。
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